David López / El uso y abuso del veto en Oaxaca

David López / Colaboración
Oaxaca, Oax. 5 de marzo 2011 (Quadratín).- Como señalamos en la entrega anterior, la literatura menciona tres tipos de veto: a) el veto total, que suspende la entrada en vigor de toda una ley al regresarla a la asamblea legislativa; b) el veto parcial, que permite al Poder Ejecutivo vetar sólo las partes de la ley con las que esté en desacuerdo y la entrada en vigencia de las partes del decreto en las que no tenga objeción; y, c) el veto de “bolsillo”, que deja sin efecto una ley por el solo hecho de no ser promulgada, especialmente cuando el Congreso da por concluido su periodo de sesiones antes de que expire el plazo en el que el Ejecutivo debe promulgarla.
Actualmente tanto el Ejecutivo federal como el local tienen el derecho de veto total y de “bolsillo”, pero carecen del veto parcial. La iniciativa de reforma política de Gabino Cué pretende introducir de manera explícita la figura del veto parcial, con la intención de hacer eficiente y eficaz la interacción de poderes, pues en un gobierno sin mayoría se abre la posibilidad de que se generen parálisis legislativas, limitando con esto la implementación de las políticas públicas.
Pudiera sorprender que durante la vigencia del régimen autoritario subnacional que tuvo como una de sus condiciones la subordinación del poder Legislativo al Ejecutivo, éste tuviera que hacer uso de su derecho de veto, pues con el férreo control que los últimos ejecutivos locales ejercieron sobre sus mayorías legislativas, parecería resultarles innecesario utilizar este instrumento. Sin embargo esto no fue así, ya que el Ejecutivo oaxaqueño hizo uso en algunos momentos tanto del veto total como de “bolsillo”, e inclusive se abusó de éste, como fue el caso del gobernador José Murat Cassab (1998- 2004). Para sostener lo anterior, mencionaremos brevemente algunos ejemplos:
I. En sesión ordinaria de fecha 23 de marzo de 2001 la LVII Legislatura del Estado (1998- 2001) aprobó el Decreto 293 que derogó (abrogó) la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca de 1993 y creó la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca; esto en atención a la reforma constitucional federal (1999) y estatal (2000), en materia municipal.
Sin embargo, esta nueva ley fue publicada por el Ejecutivo del estado hasta el 10 de enero de 2003. Es decir, casi dos años después de su aprobación; entre la aprobación y la publicación de la Ley Municipal se presentaron diversos hechos en donde el Ejecutivo ejerció el veto de “bolsillo” y total. Veamos.
1. El 11 de junio de 2002, quince meses después de la aprobación de la nueva ley, en sesión ordinaria se dio lectura en el pleno al oficio suscrito por el gobernador dirigido a la LVIII Legislatura del Estado (2001-2004). En el documento, sin fecha ni acuse de recibo, el gobernador José Murat haciendo uso de las facultades que le otorga la fracción II del artículo 53 de la Constitución Política del Estado, señaló que: “por este conducto ejercito el derecho de veto respecto a diversas disposiciones del proyecto de Ley Municipal del Estado de Oaxaca, aprobada por esa soberanía y que fue presentada a este ejecutivo mediante oficio número 2284 de fecha 14 del presente mes de noviembre (2001) y al efecto me permito devolverlo haciendo las siguientes observaciones.”
El documento que contenía ocho observaciones se turnó a la Comisión Permanente de Administración de Justicia. Los diputados del PAN y PRD cuestionaron este hecho en virtud de este derecho de veto estaba fuera de los tiempos y las formas establecidas por la Constitución Local. Se había ejercido el veto de “bolsillo”, pero al no poderse sostener, devino en parcial, y para el caso, total.
2. El 15 de julio de 2002 al clausurar la legislatura su segundo periodo ordinario de sesiones del primer año de su ejercicio legal, la Comisión Permanente de Administración de Justicia presentó el dictamen relativo a las ocho observaciones hechas por el Ejecutivo a la Ley Municipal. En los antecedentes del dictamen (que intentó restablecer la legalidad del proceso legislativo asumiendo la responsabilidad plena de las irregularidades la propia legislatura), se hace mención que la ley aprobada el 23 de marzo de 2001 mediante decreto Nº 293 por la LVII Legislatura, fue remitida al Ejecutivo para su promulgación y publicación el 14 de noviembre de 2001 (ocho meses después) y devuelta al Congreso con observaciones dentro del tiempo establecido por el artículo 53 de la Constitución local, es decir, el 21 de noviembre (menos de los diez días establecido por la Constitución).
La diputada del PRD y Presidente de la Comisión Permanente de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, Gloria Sánchez López, adelantó su voto en sentido negativo al considerar que el procedimiento había sido desaseado. Con las observaciones del Ejecutivo el decreto fue aprobado por unanimidad en lo general y en lo particular, y se pasó a la Comisión Permanente de Estilo y Editorial y al Ejecutivo para los efectos constitucionales.
Finalmente, el 21 de octubre de 2002 se publicó el decreto Nº 104 que creó la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca con vigencia a partir del 1º de diciembre del mismo año. Sin embargo, entre la revisión de la comisión de estilo y editorial, y la sanción y promulgación para su publicación, el decreto fue objeto de modificaciones sustanciales.
3. Ante el desaseo e ilegalidad del proceso legislativo, el 28 de noviembre de 2002 el Ayuntamiento Municipal de la Ciudad de Oaxaca de Juárez, promovió una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En ésta demandó la invalidez total del proceso legislativo que creó el Decreto Nº 104, y en consecuencia solicitó la validez plena del Decreto Nº 393 de fecha 16 de marzo de 2001 y ordenar al gobernador su promulgación y publicación inmediatas.
4. Como respuesta a esta controversia constitucional, el 26 de diciembre de 2002 se presentó al pleno un Punto de Acuerdo firmado por la Gran Comisión y todos los partidos políticos representados en el Congreso. En éste se menciona que: “En razón de que nos hemos percatado que la nueva Ley Municipal contiene una serie de deficiencias y vicios que traen como consecuencia su inconstitucionalidad… En consecuencia proponemos:
Primero.- Que la Presidencia ordene se realice una investigación exhaustiva y aclaren al Pleno del Congreso, quien o quienes son los responsables de las alteraciones al decreto que crea la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca… Segundo.- se acuerde la abrogación de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca publicada el veintiuno de octubre del presente año…”.
5. El 9 de enero de 2003 los Diputados Integrantes de la LVIII Legislatura del Estado presentaron una iniciativa con Proyecto de Decreto para derogar el Decreto Nº 104 publicado en el Extra del Periódico Oficial de fecha 21 de octubre de 2002, y ordenar la publicación del Decreto Nº 293 aprobado por la LVII Legislatura el 23 de marzo de 2001, tal como lo demandó la controversia interpuesta por el Ayuntamiento de la Ciudad de Oaxaca de Juárez.
Lo anterior, debido a que: “de la revisión realizada al Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, relativo a la publicación del día 21 de octubre del año 2002, en el que aparece el Decreto No. 104 de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado; se observa que el contenido de esa publicación, no corresponde al texto original de los Decretos aprobados por el mencionado Congreso del Estado; lo que es fácilmente comprobable, al comparar dicha publicación con los Decretos aprobados por la LVII y LVIII Legislatura.” Este hecho bien pudo considerarse como un veto parcial de “facto”.
6. Finalmente, el 10 de enero de 2004 el Ejecutivo publicó en el Periódico Oficial Extra el Decreto Nº 170, que ordenó la publicación del Decreto 293 del 23 de marzo de 2001.
Durante el periodo de receso de la legislatura, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el 30 de abril de 2003, sobreseer la controversia constitucional toda vez que al haber dejado de producir sus efectos la norma impugnada, se actualizó la causal de improcedencia.
II. Otros ejemplos que muestran el ejercicio del derecho de veto por Murat Cassab fueron:
1. El Decreto 500 relativo a adiciones a diversos artículos de los códigos Penal y de Procedimientos Penales, y el Decreto 501 relativo a adiciones a diversos artículos de la Ley del Notariado para el Estado de Oaxaca. Ambos mediante oficios de fecha 23 de agosto de 2004 y dirigidos a los diputados integrantes de la LVIII Legislatura del Estado (2001- 2004).
2. Los dictámenes aprobados el 29 de octubre de 2004 para crear la Ley Municipal del Estado de Oaxaca y la Ley de Facultades del Congreso del Estado en materia Municipal. El artículo primero transitorio dispuso que la nueva ley municipal, debería entrar en vigor el 1º de diciembre de 2005. Sin embargo, después de cinco años, esta ley no fue publicada y en su lugar la LX Legislatura (2007-2010) aprobó el 10 de noviembre de 2010 una nueva ley a iniciativa de la mayoría priista que restó algunas facultades del ejecutivo en materia municipal.
III. Como hemos dado cuenta, el veto parcial y de “bolsillo” se han utilizado en algunos momentos por el ejecutivo local. En el primer caso, la mayoría legislativa buscó enmendar el veto de “bolsillo” sustituyéndolo con un veto parcial de ocho observaciones. Asimismo, el veto total lo ejerció el ejecutivo respecto a los decretos 500 y 501; y, finalmente, con las leyes Municipal del Estado de Oaxaca y de Facultades del Congreso del Estado en materia Municipal, se ejerció de nueva cuenta el veto de “bolsillo”.
En la nueva relación Ejecutivo-Legislativo que ya se manifiesta en Oaxaca, este instrumento podría ser utilizado de manera recurrente. No obstante, la Constitución Local no es explícita en este sentido. Por principio hace referencia a observaciones y no a veto como lo manifestó claramente Murat Cassab en sus oficios dirigidos al Congreso. Asimismo, le permite al ejecutivo el ejercicio del derecho de veto de “bolsillo”, mecanismo que el Congreso Federal ya ha decidido eliminar mediante las reformas a los artículos 71, 71 y 78 de la Constitución Política de los EUM, y que ya se encuentran en los congresos locales para su aprobación.
En Oaxaca es viable, con algunas precisiones, la aprobación del veto parcial y en consecuencia la eliminación del veto de “bolsillo”. Lo anterior, coadyuvaría a lograr una interacción más eficiente y eficaz en la relación Ejecutivo-Legislativo, al mismo tiempo que procuraría, en este modelo de pesos y contrapesos, el evitar un desequilibrio entre poderes. En la siguiente colaboración intentaré argumentar la viabilidad de la iniciativa preferente.

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