David López / Los poderes reactivos del Ejecutivo: el veto

Oaxaca, Oax. 14 de febrero 2011 (Quadratín).- El sistema presidencial de división de poderes y pesos y contrapesos que adoptó nuestro país a nivel federal luego de su independencia, se reprodujo puntualmente en las entidades de la República. La primer Constitución Política oaxaqueña de 1825 estableció que el ejercicio del supremo poder del Estado sería dividido en legislativo, ejecutivo y judicial; y que nunca podrían reunirse estos tres, ni dos de ellos en una sola persona ó corporación. En este sentido, determinó depositar el Poder Legislativo en un Congreso Bicamaral integrado por una cámara de diputados y una de senadores; el Poder Ejecutivo en un gobernador y un vice-gobernador; y el Poder Judicial en tribunales y jueces del Estado.
La Cámara de Senadores y la figura de vice-gobernador desaparecieron con la constitución local de 1857 y se conformó un Congreso unicamaral. De tal forma que en 1922, al crearse la tercer Constitución Política del Estado y Libre Soberano de Oaxaca que retomó los postulados fundamentales de la constitución federal de 1917, se determinó depositar a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en las figuras de Cámara de Diputados, Gobernador de Estado y Tribunal Superior de Justicia respectivamente.
En el Estado de Oaxaca el jefe del Poder Ejecutivo, en este caso el gobernador, es elegido por el voto popular, universal y directo y su mandato es de seis años, de igual forma que las legislaturas son también electas por voto popular, pero duran un periodo de tres años. Ambos tienen mandatos fijos y sus elecciones son simultáneas pero separadas, dando paso a una doble soberanía o legitimidad que se presenta en los sistemas presidenciales.
1. En este contexto, la interacción entre el poder Ejecutivo y Legislativo en Oaxaca está determinada en buena medida por el arreglo institucional que establece la Constitución Política local. Para distinguirla se hace necesario explorar tanto las facultades legislativas del Ejecutivo como las ejecutivas del Legislativo. Sin embargo, es importante destacar que el Ejecutivo cuenta con poderes partidarios que le dan forma al carácter de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, y determinan la capacidad de los ejecutivos para modificar el statu quo y transformar en políticas públicas un programa legislativo.
Durante la vigencia del sistema de partido hegemónico, y que devino en predominante, los ejecutivos ejercieron sus facultades “metaconstitucionales” obsequiadas por sus poderes partidarios que les permitieron una plena subordinación de los poderes Legislativo y Judicial, y recientemente la de los llamados “órganos autónomos”. En el nuevo escenario político-institucional el nuevo gobierno sin mayoría carece no sólo de los poderes partidarios de su antecesor, sino también de una mayoría legislativa altamente cohesionada y disciplinada. Conservar los mismos poderes legislativos del Ejecutivo existentes para su interacción con el Legislativo, abren la posibilidad de generar una parálisis legislativa y en el peor de los casos, una crisis de gobernabilidad. Pero también, mantener los mismos poderes ejecutivos del Legislativo, así como su estructura y dinámica interna, operan en este mismo sentido, de tal forma que resulta imprescindible fortalecer al Congreso de manera simultánea.
Por tal motivo voy a intentar señalar primeramente los poderes legislativos con que cuenta actualmente el Ejecutivo, y abordarlos a la luz de la propuesta de reforma política del Ejecutivo enmarcada en el eje.
1. Nueva relación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
2. Dentro de los poderes legislativos con que el Ejecutivo oaxaqueño cuenta, encontramos: a) iniciar legislación; b) vetar leyes; c) convocar al Congreso a través de la diputación permanente a sesiones extraordinarias; d) agenda en relación al área presupuestaria; e) nombramiento y remoción de la mayoría de los funcionarios del gabinete y de magistrados del Tribunal Superior de Justicia (una buena aparte de estos nombramientos tienen que ver con el Poder Legislativo, ya sea para su elección a propuesta del Ejecutivo o sólo para su ratificación); y f) hacer uso de facultades extraordinarias en caso de desastre o para afrontar una emergencia (fuera de estos casos la legislatura no puede delegar facultades al Ejecutivo), entre otros.
Algunos autores clasifican a estos poderes entre proactivos y reactivos (Shugart y Haggard, 2001). Los primeros permiten al ejecutivo establecer o tratar de establecer un nuevo statu quo, y el mejor ejemplo es el poder de decreto; mientras que los poderes reactivos son aquellos que sólo permiten al ejecutivo defender el statu quo contra la tentativa de la mayoría legislativa por cambiarlo, y el más común es el poder de veto. El hecho de que tanto el ejecutivo federal como local carezcan de poderes de decreto, lo convierten formalmente, y, en buena medida, en un poder ‘débil’ respecto a otros ejecutivos de sistemas presidenciales que cuentan con este poder.
3. El artículo 79, fracción segunda de la Constitución política local le otorga al gobernador del poder de veto, pues lo faculta para objetar “por una sola vez las leyes y decretos aprobados por la Legislatura…”. La literatura menciona tres tipos de veto: a) el veto total, que suspende la entrada en vigor de toda una ley al regresarla a la asamblea legislativa; b) el veto parcial, que permite al Ejecutivo vetar sólo las partes de la ley con las que esté en desacuerdo y la entrada en vigencia de las partes del decreto en las que no tenga objeción; y, c) el veto de “bolsillo”, que deja sin efecto una ley por el solo hecho de no ser promulgada, especialmente cuando el Congreso da por concluido su periodo de sesiones antes de que expire el plazo en el que el Ejecutivo debe promulgarla.
El artículo 53 de la Constitución local respecto al proceso de elaboración, promulgación y publicación de las leyes o decretos, plantea que una vez aprobado un proyecto, se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones, lo publicará inmediatamente en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; y si las tuviere, lo devolverá dentro del término de 10 días, ya que de no hacerlo procederá a la promulgación y publicación inmediatas. Lo anterior, permite al ejecutivo ejercer el veto total, toda vez que aunque tenga observaciones no puede publicar parte de la ley (veto parcial), sino regresarla en su totalidad.
También plantea que todo proyecto de ley o decreto aprobado por la Legislatura se remitirá al Ejecutivo a más tardar con 15 días de anticipación a la fecha de clausura del período ordinario correspondiente, y si lo devolviere se reservará para el siguiente; y en los períodos extraordinarios estos trámites se ajustarán al término de duración de aquéllos; pero si el Ejecutivo devolviere el proyecto y el tiempo no bastare para la nueva discusión, se reservará para el siguiente ordinario. Con lo anterior, el ejecutivo tiene facultad para ejercer el veto de “bolsillo”.
Como hemos dado cuenta, actualmente el Ejecutivo tiene el derecho de veto, pero sólo total y de “bolsillo”, y carece de veto parcial. La iniciativa de reforma política del gobernador Gabino Cue, pretende modificar los artículos constitucionales 53, fracción V y 79, fracción II, para introducir de manera explícita la figura del veto parcial en el texto de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Este veto es un instrumento que permite observar parcialmente una ley, y con ello proceder a promulgar y publicar aquellas disposiciones que no fueron vetadas.
En la próxima entrega revisaremos el uso y abuso que el ejecutivo oaxaqueño le ha dado tanto al veto total como de “bolsillo”, y plantearé una propuesta que no contempla la reforma política, la cual ya se viene procesando en los congresos locales para ser aprobada por el Congreso federal, con el propósito de eficientar la interacción de los poderes Ejecutivo-Legislativo.
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