Naturaleza jurídica de las aportaciones

Signos y Señales

Lamento profundamente el fallecimiento de mi gran amigo Tomás Torres. Un abrazo a su familia y a sus amigos. Su partida lastima el futuro de Zacatecas.

MÉXICO, DF, 26 de octubre de 2015.- Hasta 1998 la Ley de Coordinación Fiscal daba cobertura a lo que le dio origen, esto es a las relaciones fiscales entre las entidades federativas y el Gobierno Federal, lo cual derivó de la adhesión de las entidades a través de un convenio, al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que opera desde 1980.

Con el Sistema y la Ley, a partir de 1980, se eliminaron una gran cantidad, casi 500, de impuesto locales y federales, así como el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que era un tributo “en cascada”, el cual fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado, un impuesto más moderno.

A cambio de que las entidades dejarán en suspenso el uso de potestades que la Constitución les permite, como su IVA o su ISR, recibirían a cambio “participaciones”, a partir de un nuevo indicador, “la recaudación federal participable”, donde se encuentra la recaudación neta de los impuestos federales coordinados y un porcentaje de los derechos de hidrocarburos, así como los derechos de minería. Son varios fondos, principalmente el Fondo General de Participaciones, con el 20 por ciento de la RFP, que se distribuyen a partir de fórmulas que se reformaron en 1990 con un equilibrio entre los aspectos resarcitorio e igualatorio, fórmulas vigentes hasta 2007, cuando se vuelven a cambiar siendo hoy el único indicador para su distribución entre los estados y el DF, la población domiciliada, en un proceso gradual, lo que ha causado verdaderas injusticias en su reparto, generando estados ganadores y grandes perdedores, como Tabasco, el DF, Nuevo León o Chiapas. Pero ese es otro asunto, en este comentario se trata de ver la naturaleza jurídico de esta Ley.

Antes en 1998 se reúnen un grupo de transferencias que ya existían en el Presupuesto, en un nuevo Ramo Presupuestal, el 33, inicialmente con cinco Fondos de Aportaciones -la Iniciativa planteaba tres-, a saber el FAEB, FASSA, FAIS, FORTAMUN y FAM. Después se incorporan el FASP, FAETA y en 2007 el FAFE, que desde 2001 existía como PAFEF. Dos fueron nuevos: desde 1998 el FORTAMUN y a partir de 2008 el FAFEF.

Tres corresponden al ámbito educativo, FEAB, FAETA y FAM; tres están referenciados a la RFP: FAIS, FORTAMUN y FAFEF, así como una de las vertientes del FAM. Dos se destinan a los municipios, el FAIS y el FORTAMUN. A partir de 2015, desaparece el FAEB y se sustituye por el FONE.

A diferencia de las participaciones, que son recursos de libre disposición, y se consideran ingresos propios, las aportaciones son recursos condicionados a un destino específico, como salud, educación, infraestructura social o seguridad pública, y son el elemento más importante del gasto federalizado. Al no perder nunca su carácter de recursos federales, son auditados por la Auditoría Superior de la Federación.

Desde su inclusión en la LCF en 1998 como Capítulo V de la misma, se consideraron como figura distinta al objeto de la Ley, un “pegote”, de naturaleza jurídica totalmente diferente a la naturaleza de la LCF, esto es el reparto de la recaudación tributaria y no tributaria.

Durante muchos años se “simuló “ en la Ley cuando se decía que al llegar los recursos a las tesorerías de las entidades federativas, se considerarían para fines de sus cuentas públicas, “recursos propios”, lo cual provocó hitos como cuando el Congreso de Oaxaca, no permitió el trabajo de auditores de la ASF y que terminó en la Corte. La simulación terminó en 2013.

Hoy los fondos de aportaciones, más los subsidios y los convenios, representan la mayor parte de las transferencias, en porcentaje mayor al de las participaciones.

El Rey de los fondos fue el FAEB hasta 2014, hoy lo es el FONE, pero persiste en el mismo la inequidad para las entidades más pobres, las del sur que por otra parte la estrategia de las Zonas Económicas Exclusivas quiere fortalecer y se siguen presionando mayores déficit en sus finanzas, privilegiando con el cambio y su fondo de compensación, fundamentalmente a una sola, marginalmente a otras seis, a costa de las demás.

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