Educación, Política y Presupuesto

OAXACA, Oax., 20 de marzo de 2018.- Los recursos destinados a la educación se obtienen de los impuestos que se recaban de todos los mexicanos que hacen su contribución fiscal y de aquellos recursos que se obtienen de la prestación de los servicios y venta de bienes públicos.

Todos sabemos que la recaudación de los impuestos públicos en México, además de insuficientes, están sesgados. La mayor parte de los impuestos se recauda de los ingresos de los trabajadores asalariados o de los bienes y servicios públicos de los mexicanos; los dueños de grandes empresas y de los bancos, así como los poseedores de grandes fortunas patrimoniales, no contribuyen mucho a las arcas públicas.

Los estudios sobre el financiamiento de la educación en México, señalan que es insuficiente y además que está mal aplicado. La insuficiencia de los recursos se debe a que no se recaudan muchos impuestos y además a que hay disminución en los recursos destinados a la educación, los llamados recortes presupuestales.

Hay entonces al menos dos tareas importantes: la primera es incrementar los recursos aplicables a la educación pública y lo segundo es aplicar dichos recursos a objetivos y metas claras además de la transparencia en su administración.

Pero ¿cuáles deben ser los criterios que el gobierno debe utilizar para aplicar los recursos para el mejoramiento de la educación de los mexicanos?

Los criterios de asignación presupuestal antes de la reforma de 2013

Los criterios que utiliza el gobierno federal para estimar el monto total de los recursos destinados a la educación y la forma en como la distribuirá a las entidades federativas, se establecen en la Ley de Coordinación Fiscal. Esta ley, antes de la reforma del 2013, establecía lo siguiente:

Artículo 27.- El monto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente a partir de los siguientes elementos:

I. El Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripción de los Acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; y

II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste, adicionándole lo siguiente:

a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, contenidas en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación;

b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas del ejercicio anterior; y

c) La actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operación, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Común de Escuelas. (Ley de Coordinación Fiscal, 2011)

La misma ley establecía, que los recursos del año a calcular, no deberían ser menores en monto a los del año inmediato anterior, ni su incremento inferior a la inflación.

La ley también establecía una fórmula cuyo cálculo consideraba los siguientes factores:

C1.- Factor para compensar la diferencia del costo por alumnos entre los estados

C2. Factor de participación en la matrícula total nacional-

C3. Factor para ponderar la aportación a la calidad de la educación.

C4.- Factor para compensar a los estados que invierten en su servicio educativo.

Note el lector que para asignar recursos a los estados, los criterios del gobierno federal consideraban: el número de escuelas, la matrícula de alumnos, el número de maestros, la calidad de la educación (como sea que lo definieran), la diferencia de costo por alumno entre los estados etc., etc.

El resultado de aplicar estos criterios en el contexto del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal, firmada (ANMEB) en 1992, provocó un desastre financiero, debido a que los gobernadores de los estados, se vieron en la necesidad de negociar con las secciones sindicales del SNTE (o en su caso, la CNTE).

Los gobernadores, entre ellos los de Oaxaca de 1992 a 2015, reclamaban que les fueran cubiertos los recursos faltantes, que en el caso de Oaxaca llegó a ser de 7 mil 400 millones de pesos; si quieren mas detalles, lean mi artículo al respecto: https://samaelhernandezruiz.wordpress.com/2015/04/22/el-presupuesto-para-educacion-basica-y-normal-en-oaxaca-1999-2013/ .

La reforma educativa del 2013, en el marco ahora del Pacto por México, cambió los criterios anteriores y estableció los siguientes:

Artículo 27.- El monto del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, exclusivamente (subrayado nuestro)a partir de los siguientes elementos:

I. Las plazas registradas en términos de los artículos 26 y 26-A de esta Ley, con las erogaciones que correspondan por concepto de remuneraciones, incluyendo sueldos y prestaciones autorizados, impuestos federales y aportaciones de seguridad social;

II. Las ampliaciones presupuestarias que se hubieren autorizado al Fondo durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquél que se presupueste, como resultado del incremento salarial que, en su caso, se pacte en términos del artículo 27-A de esta Ley;

III. La creación de plazas, que en su caso, se autorice.

No podrán crearse plazas con cargo a este Fondo, salvo que estén plenamente justificadas en términos de la Ley General del Servicio Profesional Docente y las demás disposiciones aplicables, así como los recursos necesarios para su creación estén expresamente aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente, y

IV. Los gastos de operación y la actualización que se determine para el ejercicio que se presupueste. (Ley de Coordinación Fiscal, 2018).

Las condiciones ahora, han cambiado, porque a diferencia de el ANMEB, el Pacto por México centralizó la administración de la nómina de los servicios educativos estatales y otras cosas (para más detalles, consultar:

https://samaelhernandezruiz.wordpress.com/2017/03/21/la-viabilidad-de-la-reforma-educativa/ )

En esa nueva situación, llamo la atención del lector en que ahora, los criterios para asignar los presupuestos educativos a los estados no consideran, ni el número de escuelas, ni la matrícula de los estados, ni, ¡oh sorpresa!, la llevada y traida calidad de la educación; sólo la cantidad de plazas, los incrementos salariales y presupuestales del año anterior y cosas por el estilo. Asignar el presupuesto federal destinado a la educación bajo esos criterios tiene graves consecuencias para todos.

Llama la atención, por ejemplo, que de 2015 a 2018, los estados más beneficiados con la asignación presupuestal hayan sido: Oaxaca, Hidalgo, Veracruz, Michoacán, en ese orden.

Desde luego que nos alegra que Oaxaca haya sido de los estados cuyo presupuesto de educación se haya incrementado bastante; lo malo es que sólo es en la nómina, y hablando de la nómina, hay algunos temas que habrá que discutir a fondo, como las plazas y horas en exceso que ahora podría tener Oaxaca, de acuerdo con un análisis preliminar efectuado en agosto de 2016. En otros estados las cosas pueden estar igual o peor.

Pero volviendo al tema ¿Por qué no son aceptables los criterior de la actual reforma educativa para la asignación del presupuesto? Entre otras cosas porque:

· Oculta la dinámica demográfica, tanto en términos de su crecimiento en zonas urbanas, como en términos de su decrecimiento en zonas rurales y esto es muy peligroso como lo expliccaré en otras entregas.

· Desaparece la política de cerrar la diferencia en los costos por alumnos que hay en los estados o tratarlos con un criterio de equidad (trato desigual a los desiguales).

· En segundo lugar y no menos importante, el concepto de calidad, lo que sea que se entienda por este concepto venido de la industria, ya no influye en los montos asignados: la famosa calidad educativa se mandó al cesto de la basura en el momento de calcular el presupuesto.

· Ahora, el cálculo de la asignación presupuestal se hace con base en el incremento anterior mas las nuevas plazas autorizadas y ni siquiera se mantiene el criterio de que no debe ser inferior a la inflación.

¿Y todo lo demás?: construcción, equipamiento, laboratorios, innovación educativa, etc. etc. Para eso hay programas especiales y formas de financiamiento que llevan a las escuelas a una dinámica de mercado para obtener dichos recursos, en otras palabras, ya no es una política pública.

Entonces ¿qué criterios hay que proponer para obligar al nuevo gobierno (2018-2024) a que asigne recursos para el desarrollo de la educación? En mi opinión los siguientes:

· Aplicar la recomendación de la UNESCO de asignar al menos un 8% de PIB a la educación.

· Que la asignación del presupuesto entre los estados se recupere no sólo los criterios de antes del 2013.

· Entender por calidad o mejora de la educación, el incremento de apoyos para un eventual sistema nacional de formación docente y el incremento de recursos para la investigación educativa, además de favorecer el intercambio de experiencias entre los docentes.

· Distinguir entre mejora de la educación en general y la mejora de los servicios públicos tangibles del sistema educativo.

· Asignar recursos complementarios en función de los compromisos que asuman los estados para cumplir con las grandes metas nacionales, una de ellas, abatir el rezago educativo.

En mi anterior comunicación me referí a la necesidad de establecer un marco que regule la relación entre estados y gobierno federal, propuesta que complementa la actual.

Espero que mis consideraciones hayan sido suficientemente claras en un tema tan complicado.

Para tener acceso a la información estadística que utilicé, pueden consultar:

Educación, Política y Presupuesto.