Monica Zárate | Poder Ejecutivo, reformas constitucionales y mega-obras

CIUDAD DE MÉXICO, 29 de agosto de 2020.- El sistema presidencial mexicano fue construido por Benito Juárez y Porfirio Díaz y perfeccionado a lo largo de los siguientes cien años, incluido el largo periodo que comprendió de Lázaro Cárdenas de 1934 a 1940 y hasta Carlos Salinas de Gortari de 1988 a 1994.

Diversos estudios han mostrado que desde 1997 con el Presidente Ernesto Zedillo (1994 2000) hasta el sexenio del Presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018) el presidente perdió poder porque perdió la mayoría en el Congreso y porque el Poder Judicial Federal, los partidos y poderes de los estados cobraron mayor relevancia, por ejemplo a través de la CONAGO.

La elección de 2018 le devolvió al presidente, la mayoría perdida en el Congreso y esa condición le ha permitido recobrar influencia frente a aquellos otros poderes.

En ese contexto, analizaré algunas de las principales políticas y acciones del poder ejecutivo en los últimos dos años. Me referiré a las iniciativas legislativas y reformas legales, los principales programas gubernamentales y las llamadas mega-obras.

1. Iniciativas.

El Presidente ha enviado al Congreso 12 iniciativas de reforma constitucional, de las cuales se han aprobado 9 y están por discutirse y posiblemente aprobarse al menos 2 más en el próximo período ordinario de sesiones.

Las 9 iniciativas aprobadas son: (1) la ampliación del catálogo de delitos graves, incluida la corrupción y el fraude electoral; (2) la que creó la Guardia Nacional, (3) la relativa a la extinción de dominio, estas tres en el artículo 19 constitucional. (4) la reforma educativa en el artículo 3º; (5) la paridad en todo en el artículo 41; (6) derechos de los pueblos afromexicanos en el artículo 2o; (7) la revocación del mandato para presidente y gobernadores en el artículo 35; (8) la prohibición de la condonación de impuestos en el artículo 28; y (9) los programas sociales en el artículo 4º.

Están en la agenda legislativa la reforma al sistema de justicia, la eliminación del fuero para el presidente y la ampliación del periodo ordinario de sesiones del Congreso.

Se han reformado la Ley de Remuneraciones del Sector Público, el Presupuesto de Egresos, la Ley Federal de Austeridad Republicana, las Leyes de Extinción de Dominio, Guardia Nacional, Uso de la Fuerza Pública, Registro de Detenciones y Sistema Nacional de Seguridad Pública; la reforma para que los delitos fiscales estén regulados dentro de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; y la Ley General de Educación, los Lineamientos Generales para la Coordinación e implementación de los programas integrales para el Desarrollo.

Varias de esas leyes están impugnadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por diversas razones. Me referiré a algunas de ellas.

A la ley de la Guardia Nacional y la de Uso de la Fuerza, así como el decreto presidencial que activa la militarización temporal de ese cuerpo civil durante 5 años en tareas de seguridad pública, se les critica que violan los principios convencionales de temporalidad y excepcionalidad, porque no será extraordinaria, ya que la Guardia Nacional será la única corporación encargada de la seguridad que operará en toda la República y dado que el régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles, esto puede implicar un riesgo para la protección de los derechos humanos, ya que no atiende el estándar interamericano en materia de participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, principalmente por la falta de independencia con respecto a la corporación de origen, lo cual vulnera el carácter civil de la seguridad pública.

Respecto a la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, se le critica la carencia de un capítulo de sanciones, que no establece como se castigará a los elementos que usen la fuerza incorrectamente ni a los mandos que den órdenes indebidas a sus subordinados respecto del uso de la misma, es decir, que no incluyen las 4 dimensione de responsabilidad necesaria para cumplir con el deber de investigar ante acciones ilícitas como son 1) Responsabilidad directa, 2)Responsabilidad por omisión,  3) Responsabilidad de los mandos y 4)Responsabilidad de los mandos de las acciones de sus subordinados. Lo cual se debe contemplar para evitar transgresiones a los derechos humanos en el uso de la fuerza.

Sobre la Ley de Remuneraciones se ha planteado que no se establecieron parámetros objetivos para determinar una remuneración para el presidente de la república y de los servidores públicos de los diferentes entes y poderes del Estado, por lo que se estaría incumpliendo con las obligaciones del Estado Mexicano de proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de acuerdo con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad que establece el artículo 1º párrafo tercero de la Constitución Federal.

En el caso del Presupuesto de Egresos del 2020 no se estarían respetando los criterios establecidos en el artículo 127 Constitucional que hacen referencia a las remuneraciones que reciben los servidores públicos de la federación, estados, municipios y a lo que se entiende por “remuneración”.

Esto último dado que no se justifica adecuadamente la determinación de la remuneración ordinaria total líquida mensual para el titular del Ejecutivo Federal que serviría como parámetro para calcular el ingreso del resto de los funcionarios. Así que, se dice que el Presupuesto de Egresos de la Federación se dictó en contravención de varias normas constitucionales como el artículo 49 que contempla el principio de división de poderes y los artículos 5 y 123 que regulan el derecho al trabajo. También se señala que tampoco se tomaron en cuenta las retribuciones en especie que recibe el Presidente de la República para establecer el límite de las retribuciones de los otros funcionarios.

Sobre la Ley de Extinción de Dominio se señala que impone al afectado de buena fe sobre sus bienes la carga de la prueba sin que el ministerio público aporte indicios de su mala fe, lo que puede dejarlo en estado de indefensión, y que resulta peligroso en caso de que una persona afectada por la extinción de dominio no esté vinculada con actividad delictiva alguna, por lo que esa figura debería aplicarse restrictivamente y no de manera arbitraria, para afectar a personas de buena fe, y menos si acredita la legítima procedencia del bien, en el entendido de que la figura no debería utilizarse con el objeto de facilitar las tareas del ministerio público.

Además, en caso de acreditar la procedencia lícita del bien, esto no impide que se ejerza la acción de extinción de dominio sobre el titular del bien ya que solo puede defenderse si acredita que estaba impedido para conocer el destino o utilización ilícita de sus bienes, de manera que la buena fe no se presume tratándose de extinción de dominio, puesto que para gozar de esa presunción las personas afectadas deben acreditar suficientemente su impedimento real para conocer los hechos.

Esto resultaría contrario al principio de presunción de inocencia y se traduce en violaciones a derechos humanos. Sobre el Código Fiscal Federal para que algunos delitos que antes estaban previstos en esta normativa ahora sean sancionados por la Ley Federal contra la delincuencia organizada en su artículo 2, como es el caso del delito de contrabando y su equiparable, actualmente inserto en la fracción VIII, defraudación fiscal en la fracción VIII bis y en el caso de la emisión de comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes en la fracción VIII, Ter., se arguye que tales reformas atentan contra el principio de presunción de inocencia, de seguridad jurídica, el debido proceso y que tienen como finalidad aumentar la recaudación, pero que además se castigan con cárcel y los convierte en delito grave imponiéndole prisión preventiva oficiosa.

2. Programas sociales.

El gobierno federal cuenta con muchos programas sociales, pero se considera que 6 son los más importantes: Construyendo Futuro, Sembrando Vida, Pensión para Adultos Mayores y Jóvenes, Personas con Discapacidad, INSABI y Universidades Benito Juárez García.

Los programas han sido evaluados y presentan fortalezas, pero también debilidades. Sus fortalezas, por ejemplo, son: Los programas sociales a cargo de la Secretaría del Bienestar Social durante la pandemia han apoyado a 24.5 millones de personas según datos de la misma Secretaría. Resaltando el apoyo que se le ha dado a las personas adultas mayores al incorporar a 8 millones 25 mil 587 de un total de 8 millones 595 mil 466. Lo que se traduce en que ha tenido resultados benéficos con ese sector social Respecto a la atención para el bienestar de las personas con discapacidad se han apoyado a 744 598 personas. Lo que ha representado el 74% de su cumplimiento.

En el marco de las acciones preventivas por la emergencia sanitaria se han destinado 90 millones de pesos de las pensiones para adultos mayores y personas con discapacidad para que en estos momentos de crisis económica se les adelanten los apoyos.

En cuanto al programa para el bienestar de niñas y niños según datos de la Secretaría se han apoyado a 138 mil 765 niños, es decir, a un 63% de la meta planteada, priorizando regiones de muy alta marginación y regiones indígenas. Respecto al programa de hijos de madres trabajadoras se han visto beneficiados 150 mil

En el caso del programa sembrando vida, se ha incorporado 424 mil 550 campesinas y campesinos. Por lo que hace a Jóvenes construyendo el futuro destinado a apoyar a jóvenes entre 18 a 29 años con dificultades para incorporarse al mercado laboral que se encuentran inmersos en contextos de marginación alta o muy alta, este año dispuso de un presupuesto de 24,956 millones de pesos, y hasta el momento han beneficiado a un poco más de un millón 317 822 beneficiarios.

Respecto al programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez García, el gobierno ha buscado garantizar el acceso a la educación superior de jóvenes de escasos recursos en localidades con oferta educativa nula o limitada, impulsando la construcción con instalación, operación y/o rehabilitación de nuevas sedes educativas en zonas marginadas.

Ahora bien, las DEBILIDADES serían las siguientes:

Sobre Construyendo Futuro el CONEVAL ha señalado que no contempla mecanismos diferenciados de atención para favorecer la inscripción, permanencia y conclusión de las capacitaciones de los grupos de población que se consideran prioritarios en relación con las y los jóvenes que no se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.

Sobre las Universidades Benito Juárez, es importante mencionar que algunos críticos señalan que el programa empezó operaciones sin la elaboración de un diagnóstico sobre la problemática que atiende y sin una cuantificación clara sobre su población potencial y objetivo. Lo cual ha impactado de forma negativa en su implementación ya que muchas de sus sedes temporales no cuentan con una infraestructura física mínima para propiciar un ambiente adecuado para el desarrollo académico, la ubicación de los planteles no se apega a los lineamientos establecidos por el programa ya que una muy baja proporción de dichas universidades se ha ubicado en localidades de alta o muy alga marginación, además la oferta educativa ha sido escasa y de baja pertinencia y la operación de las mismas está ocurriendo en un contexto de opacidad ya que las instituciones encargadas de su operación no son sujetos obligados de transparencia .

Algunos organismos como Acción Ciudadana Frente a la Pobreza y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias han advertido que los programas de desarrollo social serán insuficientes para atender a las familias que han visto reducido sus ingresos ante la pandemia, en razón de que casi 12 millones de personas han perdido su empleo.

Al respecto también, OXFAM México ha señalado que estos programas no están diseñados para apoyar a muchas personas en situación de pobreza y que además no son suficientes, ya que la crisis económica los impactará negativamente, además que muchos de estos apoyos carecen de reglas de operación y no tienen un control claro de los destinatarios ni del criterio de selección de los mismos ni de sus resultados y equivalen a 630, 000 millones de pesos es decir el 3.4% del PIB, según el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Ante la ausencia de reglas de operación, transparencia y metodología para que se les de seguimiento y sean medidos estos programas es difícil tener certeza de que se están ejecutando bien y que se está ayudando a los sectores más vulnerables, porque no se cuenta con elementos suficientes para poder evaluar a dicha población objetivo. Lo que trae como consecuencia que este presupuesto de los programas sociales se pueda manejar de manera discrecional y en un momento dado puede fomentar la corrupción.

3. Mega-obras. Las principales son 4: Primero, con la Refinería de Dos Bocas, proyecto impulsado en este sexenio en Paraíso Tabasco, se pretende que México deje de importar gasolina y recupere su eficiencia energética.

Sin embargo, podemos comentar que desde su inicio el proyecto ha sido cuestionado por el impacto ambiental que genere y el gasto que represente a las finanzas de la nación.

El gobierno federal ha indicado que la obra tendrá un costo de 160 mil millones de pesos y que con esa refinería se estima que se produzcan 340 mil barriles de crudo al día, haciendo hincapié que la obra cumple con todos los criterios sociales y ambientales necesarios; sin embargo, organizaciones en defensa del medio ambiente han señalado que las emisiones que genere esta refinería de gases de efecto invernadero producirán un gran daño ambiental en la región , con lo cual México cada vez se aleja más de sus compromisos para combatir el cambio climático cuando en la mayoría de las Naciones se está apostando por el desarrollo de las energías renovables y los biocombustibles por lo cual muchos especialistas señalan que no es un proyecto rentable y que por el contrario constituye un riesgo para los ingresos del país porque los costos de mantenimiento de esta refinería la hacen inviable.

A poco más de un año de haberse comenzado el proyecto se han ejercido 16 mil 527 millones de pesos, se han contratado 34 mil 42 personas. Al respecto algunas voces han señalado que si uno de los objetivos del presidente es generar más empleos, Dos Bocas tendrá el mismo problema del resto de las refinerías existentes en el país, que es perder en lugar de ganar por cada barril que se procese a causa de los costos tan altos. El Instituto Mexicano de la Competitividad advierte que la refinería solo tiene el 2 por ciento de probabilidades de ser exitoso, en tanto que los expertos del grupo financiero mexicano Banco Base coincidieron en que un deterioro en las finanzas del país derivaría en una baja de la calificación crediticia, lo cual no le conviene a México y menos en estos momentos.

Segundo, sobre el Aeropuerto de Santa Lucia el gobierno federal sostiene que será menos costosa que el Aeropuerto de Texcoco, evitará la corrupción y se integrará con el tiempo a una red de aeropuertos metropolitanos y regionales.

Sin embargo, muchas voces han coincidido que era necesario analizar más ese proyecto antes de su construcción y de ponerlo a operar en razón de que presenta algunos problemas de eficiencia en su diseño, por lo que el aeropuerto no tendrá la capacidad para aliviar la congestión aérea en la ciudad de México al no poder realizar operaciones simultáneas en dos de sus pistas por lo que los 19 millones de pasajeros que se había previsto por el gobierno federal como flujo de pasajeros, no podrán alcanzarse sino hasta 20 años después de su inicio de operación, pese a que se construyó para resolver la demanda de servicios aeroportuarios en la Zona Metropolitana del Valle de México a través de un sistema que integrara a los aeropuertos internacional de la ciudad de México, Internacional de Toluca y al Aeropuerto Internacional de Santa Lucía y que había proyectado en su etapa final de crecimiento atender a cerca de 100 millones de pasajeros al año y que complementados con el aeropuerto internacional de la Ciudad de México, del Aeropuerto Internacional de Toluca podrían llegar a los 140 millones de pasajeros anuales, capacidad suficiente para atender la demanda de servicios aeroportuarios civiles en los próximos 50 años.

Tercero, al proyecto del Tren Maya se le asigna la ventaja de que fomenta la inversión y el empleo, aumenta la conectividad y el transporte, así como el turismo en una región poco desarrollada y estratégica.

A su vez, enfrenta la oposición no solo de las organizaciones ambientalistas e incluso la del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, porque advierten que su construcción rebasará los 6 años; no es una actividad esencial en el contexto de la pandemia y sigue adelante pese a que la Comisión Nacional de Derechos Humanos solicitó medidas cautelares a favor de los pueblos originarios de Yucatán para suspender las actividades no esenciales ligadas al proyecto.

Entre las voces que se manifiestan en contra de este proyecto se encuentra un informe del CONACYT que señala que la construcción de este megaproyecto afectará negativamente a 10 áreas naturales protegidas con un riesgo probable de la destrucción de 1228 sitios arqueológicos aunado al posible aumento en el delito de trata de personas y tráfico de drogas. Pero, además, Naciones Unidas señaló que la consulta previa que se hizo a los pueblos y comunidades indígenas que pudieran resultar afectados por el tránsito del tren no cumplió con los estándares internacionales en materia de derechos humanos, además de carecer de los respectivos estudios de impacto ambiental.

Por otra parte, se reservó por 5 años un estudio que pagó Fonatur a la empresa Steer Davies & Gleave sobre la oferta y demanda del tren Maya, argumentando que su divulgación podía generar especulaciones con respecto al funcionamiento del Tren Maya.

¿Cuál es mi opinión sobre tales reformas y obras?

Sobre las reformas constitucionales y legislativas me parece que tienen un sentido positivo al tratar de reducir la corrupción y la impunidad, así como ampliar los derechos, la democracia participativa, el control del poder y las posibilidades del desarrollo económico.

No obstante, también creo que hay errores de técnica legislativa que pueden dar lugar a violaciones constitucionales y de derechos humanos como las que se han mencionado.

En cuanto a las obras que ha impulsado la actual Administración Federal, en algunos de los casos carecen de una sólida base científica que los respalde y muchos de ellos tienen una fuerte motivación política por encima de una justificación técnica o jurídica en el momento de llevarlos a cabo o ejecutarlos.

Pareciera que se quiere romper con todo lo que implique el viejo sistema, las obras y reformas que ellos impulsaron, aún cuando en algunos casos puedan ser funcionales o sirvan a las instituciones que se crearon a través de mucho tiempo por el Estado Mexicano.

Coincido con que se trata de hacer reformas y de generar cambios que frenen la corrupción, pero esto no necesariamente significa dar por sentado que nada servía en el pasado o que estaba mal hecho. Considero que eran urgentes los ajustes, pero rescatando muchas de las instituciones y reformas que se impulsaron, mediante estudios y análisis objetivos, técnicos, serios con bases científicas y metodológicas, No se puede desdeñar a la ciencia ni a la tecnología y menos al derecho, porque se cae en la discrecionalidad y arbitrariedad, lo cual conlleva también a la corrupción, opacidad e impunidad y se supone que este gobierno tiene como objetivo acabar con la impunidad y fortalecer la rendición de cuentas.

Por ello estimo que son necesarios los contrapesos en las democracias en donde la ciencia, el derecho y el poder judicial deben jugar un papel fundamental en la protección de los derechos humanos con sentido progresista en favor de la sociedad plural y diversa de la que formamos parte para no caer en el autoritarismo que tanto se ha criticado y debilitar el estado de derecho.

Las instituciones están por encima de los hombres.