David López / La Reforma del Estado en Oaxaca: Simulaciones

Oaxaca, Oax. 29 de julio de 2010 (Quadratín).- En la entrega anterior concluimos que los actuales diputados electos de la Coalición Unidos por la Paz y el Progreso deben iniciar desde ahora los trabajos para crear una nueva ley orgánica y reglamento interno del Congreso, así como para realizar una verdadera Reforma del Estado que involucre no sólo a los partidos políticos, sino también a los ciudadanos, académicos, organizaciones civiles y sociales, etc. Pues Oaxaca no puede esperar más el cambio institucional que la nueva realidad apremia.

1. El cambio institucional: discontinuo o incremental

Las instituciones y sus normas son las reglas y arena del juego en una sociedad, nos dice North (2006), reducen la incertidumbre, estructuran incentivos y constituyen una guía para la interacción humana. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico. Guerras, revoluciones, conquistas y desastres naturales son fuentes de un cambio institucional discontinuo, es decir, la oportunidad de un cambio radical de las reglas formales. Pero sucede, que el punto más importante es que el cambio institucional es abrumadoramente incremental, es decir continuo.
Desde esta perspectiva, la crisis política de 2006 se convirtió en una fuente de cambio institucional que pudo ser discontinuo, es decir, radical, sustancial. Más aún, como señalara en su momento el periodista Carlos Ramírez -integrante de la Comisión Redactora del documento Pacto por la Gobernabilidad, la Paz y el Desarrollo del Estado de Oaxaca en el 2006-, en un ánimo optimista, la oportunidad se presentó para que a través de un pacto se creara un modelo de transición a la democracia para destruir el viejo régimen no sólo en Oaxaca, sino transitar la República a un nuevo sistema político realmente democrático. Pero no fue así. Para Yescas Martínez (2007) el movimiento social privilegió la demanda de la renuncia de Ulises Ruiz asumiendo que una vez resuelto este punto los cambios y reacomodos institucionales se sucedería en cascada. No obstante, muestra que al interior del movimiento social existieron intentos serios para generar una agenda para la Reforma del Estado.

2. Escenarios para un cambio institucional discontinuo en Oaxaca

Durante los momentos álgidos de la crisis política oaxaqueña se constituyó un escenario óptimo para un cambio institucional discontinuo para Oaxaca, tanto en el ámbito federal y local, como entre actores y sectores oficiales y del movimiento social; tal vez más allá del simple discurso democrático y la simulación, en busca de una alternativa de solución al conflicto. En este contexto se realizaron diversas propuestas que coincidieron en la implementación de un cambio institucional radical, es decir, que se implementaran, con sus matices cada parte, cambios o bien una nueva Constitución Política local a través de una Reforma del Estado.
Por parte del movimiento social se constituyó primeramente el “Foro Construyendo la Democracia y al Gobernabilidad en Oaxaca” (16 y 17 de agosto de 2006). La mesa uno del foro se pronunció por hacer un llamado a toda la sociedad oaxaqueña para iniciar un “Diálogo y consulta hacia una nueva constitución”, tal como se plasmó en el documento: Oaxaca; Resumen final del Foro Nacional Construyendo la Democracia y la Gobernabilidad.
Posteriormente, diversas organizaciones sociales desarrollaron los días 30 y 31 de agosto el Congreso sobre la Reforma del Estado de Oaxaca, cuyos resultados fueron sistematizados por la Comisión Ciudadana para la Reforma del Estado (COCIRE) y formulados en el proyecto: Propuesta de la Reforma Democrática del Estado. En este proceso de consulta uno de los temas de mayor interés y participación fue el relacionado con una urgente reforma político-electoral.
A principios del mes de octubre la Secretaría de Gobernación convocó en la Ciudad de México a las partes en conflicto (URO-APPO), a diversos sectores de la clase política y empresarial, así como dirigentes indígenas e intelectuales, entre otros, para celebrar un “Pacto por la Gobernabilidad, la Paz y el Desarrollo del Estado de Oaxaca”. La propuesta emanada de ese pacto planteó un cambio institucional implementando figuras de la democracia participativa (plebiscito, referéndum y revocación de mandato); reglamentación en materia de seguridad pública, y de procuración y administración de justicia, etc.
Ante el fracaso de este nuevo escenario para un cambio institucional, la Sección XXII del SNTE; la APPO; pueblos, autoridades y organizaciones indígenas; y los sectores Iglesia, Empresarial, Académico, Cultural y de Organismos Civiles, convocaron el 9 de octubre a la construcción de un nuevo Pacto Social a través de un proceso de Diálogo por la Paz, la Democracia y la Justicia en Oaxaca. Este diálogo se efectuó los días 12 y 13 de octubre de 2006 y en los resultados coincidieron en impulsar reformas profundas al arreglo institucional del Estado. Sin embargo, como señaló Yescas Martínez, el movimiento social privilegió la demanda de la renuncia de Ulises Ruiz, y en su momento, la desaparición de poderes.

3. La “Reforma del Estado” de URO en 2006

En el contexto del momento más álgido de la crisis política de 2006, la Diputación Permanente de la LIX Legislatura del Estado (2004-2007) convocó el 30 de agosto de 2006 a un Periodo Extraordinario de Sesiones a desarrollarse del 4 al 15 de septiembre, con el objetivo de: a) Aprobar la Agenda Legislativa; y b) Convocar a la ciudadanía oaxaqueña a ejercer el derecho de iniciativa popular en la formación de leyes. Así como someter al pleno cinco dictámenes de comisiones, que Ulises Ruiz consideró como parte de la Reforma de Estado, entre estos: el Dictamen con proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Oaxaca que el Ejecutivo había enviado al Congreso el 15 de agosto. El documento de la Agenda Legislativa enlistó la creación de una Nueva Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
El 4 de septiembre de 2006 la legislatura itinerante inició su primer periodo extraordinario correspondiente al segundo año de ejercicio legal para desahogar la convocatoria aprobada por la comisión permanente el 30 de agosto. El primer dictamen aprobado fue el Decreto que adicionó los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 15, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y reformó el artículo 2º, del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Asimismo, se aprobó el dictamen correspondiente a la Ley de Justicia para Adolescentes del Estado de Oaxaca.
El 6 de septiembre se aprobó por unanimidad el Código Procesal Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el 8 de septiembre se declaró aprobada por unanimidad, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Oaxaca (sesión realizada en la propiedad del diputado del Partido Convergencia Genaro Vásquez Colmenares), y el 11 de septiembre aprobó la Ley de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Oaxaca.
Posteriormente, como producto del Pacto sobre la Reforma Político Electoral que fue firmado por los diputados coordinadores de las fracciones parlamentarias del PRI, PAN, PRD, y representantes de los partidos Convergencia, Ecologista de México, Unidad Popular y del Trabajo, la Diputación Permanente convocó el 27 de septiembre a un Segundo Periodo Extraordinario de Sesiones que se celebró un día después, en donde se aprobó en decreto 317, que reformó la constitución en materia electoral.
La “Reforma del Estado”, como Ulises Ruiz calificó a los cambios realizados a la Constitución y creación de nuevas leyes aprobadas fuera del recinto oficial por parte de la LX Legislatura del Estado, quedaron de inmediato evidenciadas en sus limitaciones:
a) Las dirigencias nacionales de los partidos de la Revolución Democrática y Convergencia promovieron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto 317. En particular, en contra de la prorroga del mandato de la LIX Legislatura y ayuntamientos por una año más, así como la designación por parte del Congreso de un Gobernador Interino Constitucional por un periodo de transición del primero de diciembre de 2010 al 30 de noviembre de 2012. Todo esto, con la justificación de homologar los calendarios de los procesos electorales locales con lo federales. La resolución favorable a la acción de inconstitucionalidad, obligó a la Legislatura facultar al Instituto Estatal Electoral para convocar, con el mismo CIPPEO de 1995, a los ciudadanos oaxaqueños a participar en las elecciones ordinarias del año 2007.
b) La nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Oaxaca fue ubicada por Ernesto Villanueva y Perla Gómez Gallardo en el lugar 28 de 33, con un puntaje de 79, en un máximo de 170 y obtuvo una calificación sin escalar de 4.80. En su documento “Indicadores Legales y Reforma al artículo 6º constitucional” (2007), donde se evaluaron las leyes estatales en materia de trasparencia bajo 17 indicadores legales, los autores concluyeron que el aspecto negativo lo daban las nuevas leyes de Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca, pues no obstante de su retraso en la emisión de la legislación de la materia, se posicionaron en los últimos lugares de la lista.
4. La Comisiones para la Reforma del Estado
Ante las limitaciones de la “Reforma del Estado” implementada por el Ejecutivo, éste optó por emitir el 21 de noviembre un ´Decreto` que creó la Comisión Especial para la Reforma del Estado (CEREO) y que se instaló oficialmente el 19 de diciembre. Al frente de esta comisión fue designado en calidad de Secretario Técnico el controvertido político Héctor Sánchez López, quien había participado como candidato a la gubernatura de estado en las elecciones de 2004 por el partido local Unidad Popular.
Como objetivo general de la comisión se estableció el recibir, compilar y discutir las propuestas e iniciativas del sector público y privado, organizaciones cívicas y civiles, grupos étnicos y todos aquellos gobernados a través de foros y demás medios de consulta, que tengan el propósito de impulsar reformas al marco normativo estatal en materia de desarrollo social y económico o programas para el desarrollo integral del Estado de Oaxaca.
En respuesta a esta decisión, los representantes de la Iniciativa Ciudadana de Diálogo por la Paz, la Democracia y la Justicia hicieron al respecto un pronunciamiento público en donde expusieron su decisión de no participar en la convocatoria de la CEREO para no legitimar con su presencia una nueva simulación. En el documento “La Sociedad Civil llama a los pueblos de Oaxaca a establecer acuerdos mínimos para una verdadera Reforma de estado”, expusieron sus razones y once acuerdos mínimos para la Reforma del Estado.
Posteriormente, los diputados integrantes de la LIX Legislatura, en sesión ordinaria del 15 de febrero, aprobaron un decreto para declarar: “2007, año de la Reforma del Estado”. Y a dos meses de concluir el segundo periodo ordinario del tercer año y último de ejercicio legal, presentaron al pleno un proyecto de Acuerdo para la Reforma del Estado y decretaron la creación de una Comisión Legislativa para la Reforma del Estado, con el “objetivo de definir y programar los procedimientos y metodologías que deberán seguirse en los trabajos legislativos para la renovación del marco jurídico estatal.” En el primer punto, de nueve de la Agenda, se propuso: Una revisión minuciosa de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Durante el periodo restante de la LIX Legislatura la CEREO no presentó sus iniciativas al Congreso y éste continuó legislando de manera prolífera. Mediante la aprobación de decretos realizó reformas constitucionales en materia de derechos humanos; derecho al acceso a la información; y se otorgó al Congreso la facultad de nombrar al Procurador de Justicia mediante una terna propuesta por el Ejecutivo. La legislatura concluyó su ejercicio legal el 13 de noviembre de 2007, y con ésta los trabajos de la Comisión Legislativa para la Reforma del Estado, dejando pendientes la creación de las leyes secundarias, producto de las reformas constitucionales, a la nueva legislatura.
5. La LX Legislatura del Estado
La LX Legislatura del Estado que está por fenecer (2007-2010), para “alcanzar la Reforma del Estado” se propuso en su Agenda Legislativa una revisión y adecuación de las leyes orgánicas de los tres poderes del estado, modernización y simplificación de procesos administrativos, y rendición de cuentas. Asimismo, para lograr el desarrollo democrático, un nuevo código electoral y sistema de medios de impugnación.
Al concluir su ejercicio ordinario la LX Legislatura 2007-2010, había aprobado una veintena de nuevas leyes, cinco menos que la LIX Legislatura 2004-2007, y más de 50 reformas a diferentes ordenamientos legales, retomando algunas propuestas de la Comisión Especial para la Reforma del Estado creada desde 2006. Más aún, en el tiempo que le resta, pretende aprobar en periodos extraordinarios cinco nuevas leyes, con lo cual empataría a la legislatura anterior. Todo esto, con el objetivo de “consolidar la reforma del estado que demanda la ciudadanía.”
Ambas legislaturas, cuyos periodos corresponden al del gobierno de Ruiz Ortiz, aprobarían en su conjunto medio centenar de nuevas leyes, algunas de ellas con avances sustanciales, pero otras regresivas o disfuncionales, y que han recibido el rechazo de los propios legisladores opositores, así como de organizaciones sociales, civiles y ciudadanos. Un número considerables de iniciativas de importancia se encuentran en comisiones, a saber: Ley de Transporte; Municipal; y Participación Ciudadana entre otras más.
La propuesta de la LIX Legislatura del Estado (2004-2007) de crear una Nueva Constitución Política para el Estado de Oaxaca, quedó finalmente en la agenda, las comisiones para la Reforma del Estado finalmente la obviaron, tal como lo hizo la LX Legislatura (2007-2010), más preocupada por obstaculizar el arribo de la nueva legislatura, y si le es posible, de la nueva administración gubernamental 2010-2016.
Como hemos observado, la crisis política oaxaqueña se convirtió en una fuente de cambio institucional discontinuo, radical, y una oportunidad para crear un nuevo arreglo institucional (y constitucional) y establecer nuevas reglas del juego para una mejor interacción entre gobierno y ciudadanos. Particularmente, para normar la disputa por el poder entre los diversos actores y grupos políticos, y empezar abandonar el régimen autoritario y ciertas formas de participación política centradas en movilizaciones, marchas, plantones y tomas de edificios públicos, que son vistas como medios legítimos de disputa por el poder, porque las nuevas reglas de juego creadas hasta el momento y las instituciones no lo son, pues son limitadas, disfuncionales, carecen de credibilidad y son consideradas como ilegítimas.
Corresponde a la LXI Legislatura del Estado (2010-2013), iniciar los trabajos para instrumentar un cambio institucional para Oaxaca a través de una Reforma del Estado no simulada. El escenario es favorable, la limitante es el tiempo con que cuenta producto de los anómalos ciclos electorales: la proximidad de la elección federal de 2012.

[email protected]