Samael Hernández / Reforma Educativa. Rename, INEGI y otros misterios

OAXACA, Oax. 8 de junio de 2014 (Quadratín).- En mi artículo de la semana pasada, comenté que el  “…Registro Nacional de Alumnos, Maestros y Escuelas (RENAME) opera desde hace algunos años y su sistema contiene información que, desde mi punto de vista, hacía innecesaria la intervención del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), al menos en un primer momento.”

Al releer mi texto, me quedé con la idea de que el párrafo anterior merecía algunos comentarios.

La reforma educativa en México debe apuntar hacia la solución de problemas nodales que permitan mejorar el servicio, pero sobre todo sus resultados. Uno supondría que por la importancia y las repercusiones de la reforma, la base para tomar decisiones cruciales debería ser información obtenida de la realidad educativa nacional y confrontada con los registros que obran en poder de la administración pública para conocer de los aciertos y desviaciones. Uno de esos sistemas  es el referido Registro Nacional de Alumnos Maestros y Escuelas (RENAME).

En efecto, el RENAME fue creado mediante el decreto de reforma a los artículos 12., fracción X; y 13, fracción VII, de la Ley General de Educación, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de enero de 2011.

El Registro Nacional de Alumnos, Maestros y Escuelas, opera, en opinión de su director general Ing. Sergio Gerardo Zavala Mendoza[1], en las condiciones para las que fue diseñado y  a la fecha cuenta con los datos de 1.4 millones de docentes, 23.4 millones de alumnos y más de 311 mil escuelas. No obstante, el esfuerzo no termina aquí y el funcionario afirma que  actualmente el RENAME cuenta con la información de educación básica, por lo que los procesos de actualización y mejora continúan. Como parte del esfuerzo de trasparencia  de la Secretaria de Educación Pública, el RENAME tiene un portal de consulta al público en general:RENAME .

La Secretaría de Educación Pública, hasta ahora, produce su información con base en el Sistema de Estadísticas Continuas que tiene como unidad de observación a la escuela, por lo que no capta los datos individualizados de los maestros y los alumnos, lo hace sólo de manera agregada. En ese sentido, la información recabada por este sistema, forma parte esencial del Registro Nacional de Escuelas y es la fuente oficial para generar la Estadística Educativa y sus indicadores y productos derivados.

El RENAME, en cambio, se conforma de la totalidad de personas identificadas como únicas y que están activas o formaron parte del Sistema Educativo Nacional en cualquier momento del año. Así, la información estadística puede integrarse a partir de sistemas de registro de personas y facilita conocer el detalle de los diferentes conjuntos de datos y actores brindando los siguientes beneficios:

-Mejorar la estadística educativa, así como los indicadores con el objeto de evaluar la calidad de los servicios educativos que se brindan en el país, medir el impacto o la eficiencia del Sistema Educativo Nacional y verificar el cumplimiento de los objetivos sectoriales en términos de resultados.

El cálculo de indicadores basados en sistemas de registro permite:

– desagregar la información para identificar con precisión a los beneficiados o afectados

– reducir la carga y los costos de la obtención de los datos y establecer periodos de tiempo para realizar cálculos con mayor frecuencia

– Facilita la planeación y definición de políticas educativas, con información de Alumnos, Maestros y Escuelas, consolidada y sin diferencias de interpretación y de medición.

A partir de la información que me fue proporcionada por el director general del RENAME, se destaca la importancia que este registro puede tener para una política de matrícula única y universal; pero no sólo eso, sino para todo el sistema de información y  gestión educativa que se está desarrollando  con la reforma del presidente Peña Nieto.

¿Por qué entonces no se tomó como base la información del RENAME para conciliar con los gobiernos de los estados las nóminas de personal y demás registros educativos?

¿Es posible que la administración del presidente  Felipe Calderón haya identificado inconsistencias en el RENAME? No lo creo, porque “… el RNAME fue catalogado como Información de Interés Nacional (acuerdo publicado el 8 de agosto de 2012 en el diario oficial de la federación) lo cual hace obligatorio para la federación, los estados, el distrito federal y los municipios el uso de la información contenida en el RNAME para calcular los indicadores que se incluyan en el Catálogo Nacional de Indicadores”. La afirmación anterior, es la del director general del RENAME y en efecto, el acuerdo mencionado existe, y es del INEGI.[2]

A pesar de lo anterior, la administración del presidente Peña Nieto decidió no tomar en cuenta al RENAME y levantar el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE).

En mi opinión, si  se hubiese tomado como referencia la información del RENAME, se hubiera podido diseñar un proceso de transición hacia la aplicación de la reforma educativa con menos tensiones con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE).  No me queda la menor duda de que hay que erradicar la corrupción en el sector educativo, la corrupción que se da desde el sindicato y desde la propia administración pública; pero eso no significa pasar por encima de los derechos de los trabajadores o afectar a los usuarios del servicio. En ese sentido hablo de un proceso con menos tensiones con el SNTE y la CNTE, no para complacer a las burocracias sindicales, sino para cumplir con lo que las leyes establecen.

Vuelvo al tema. Las nóminas de los trabajadores de la educación son dinámicas por la gran cantidad de incidencias de personal que ocurren en una quincena o en un mes: permisos, bajas por defunción, renuncia, licencias por diferentes motivos, cambios de adscripción, ascensos, etc., etc.; cualquier levantamiento para confrontar los registros con la realidad, en el caso de las nóminas, queda desactualizado en unas cuantas semanas. Por tanto, un censo no es la mejor forma de verificar las existencias del sistema educativo nacional; el RENAME, en cambio ofrecía mejores características para ser un marco inicial de referencia.

La información del RENAME, se hubiera podido verificar en los estados con una técnica de auditoria que se denomina “Plantilleo”, que consiste en verificar escuela por escuela, centro de trabajo por centro de trabajo, la presencia física de los beneficiarios de los pagos y todos sus atributos laborales.

En Oaxaca, el Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO) propuso que el procedimiento para una conciliación inicial de información se llevara a cabo de esa manera; pero el gobierno federal no aceptó la idea, porque el propósito era aplicar el CEMABE para sentar las bases de integración del sistema nacional de información y gestión educativa.

Como sabemos, el CEMABE se realizó el año pasado con dificultades en varios estados donde la presencia de la CNTE es importante. En Oaxaca, por ejemplo, sólo se censó al 39.7% del personal total del IEEPO y al 56.9 % de los centros de trabajo. A nivel nacional los resultados del CEMABE tampoco fueron completos. El porcentaje de personal no censado fue de 7.5 y el de centros de trabajo 9.4%.

La única conclusión que se me ocurre, después de lo que pasó con el CENAME, es que tuvo resultados parciales; por tanto no es un censo. Para el caso de algunos  estados, no se pudo construir el marco de referencia de campo para conciliar la información de la nómina, escuelas y alumnos.

Las reflexiones anteriores, tienen como principal motivación el que la conciliación de plazas/horas en los estados, partiera de la realidad en la que operan los servicios educativos; al menos esa parecía ser la idea con todo el tema del CEMABE. Pero las cosas no fueron así.

Las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal y a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, requieren de un proceso de conciliación de los recursos transferidos desde 1992 a los estados. Esta previsión dio origen al  “ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL PROCEDIMIENTO Y LOS PLAZOS PARA LLEVAR A CABO EL PROCESO DE CONCILIACIÓN DE LOS REGISTROS DE LAS PLAZAS TRANSFERIDAS, ASÍ COMO, LA DETERMINACIÓN DE LOS CONCEPTOS Y MONTOS DE LAS REMUNERACIONES CORRESPONDIENTES”, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 25 de febrero de 2014[3],  en el que se establecen con bastante precisión la manera en como habrán  de conciliarse las plazas/horas con los estados, para proceder a la regularización del presupuesto relativo a las nóminas del personal educativo.

Me llama la atención que en el proceso establecido en el acuerdo por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHyCP) y la SEP, la información de referencia no sea la del Censo Escolar (CEMABE), es más, ni siquiera se le menciona.

El procedimiento establecido es bastante técnico y se basa en los registros del analítico de plazas autorizado por la SHyCP y notificado a los estados por la SEP mediante el procedimiento de los oficios de afectación, que son los documentos oficiales mediante los cuales se le autoriza a los estados las claves de las plazas/horas, que servirán para las diferentes incidencias de personal.

Lo que en resumen establece el procedimiento de conciliación, es que el costo del analítico de plazas, autorizado por la Secretaría de Hacienda, servirá para regularizar el presupuesto para el pago del personal con cargo al viejo Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB). El presupuesto regularizable es aquel cuyo costo deriva de las plazas/horas reconocidas por la Secretaría de Hacienda.

El siguiente paso es la conciliación del analítico de plazas del gobierno federal con el del estado en turno. Si el costo del presupuesto derivado del analítico de plazas/horas del estado, supera al regularizado y reconocido por la Secretaría de Hacienda…, el gobierno estatal tendrá que ajustar su analítico al presupuesto regularizado. Esto en otras palabras significa que los estados, en el 2015,  dejarán de pagar al personal que ostente plazas/horas no regularizadas. ¿Cómo quedarán las escuelas cuando no se le pague al personal que da el servicio en ellas?

Es grave que en el proceso de conciliación y regularización de los presupuestos estatales, no se parta de las necesidades del servicio y se limite a un procedimiento de ajuste presupuestal mediante registros administrativos. El golpe directo lo recibirán los trabajadores de la educación, que incluso verán afectados los conceptos inherentes a su estatus laboral si el estado no demuestra que existe un  acto jurídico que le da sustento. Aunque el acuerdo prevé la posibilidad de solicitar la regularización de plazas/horas y conceptos de percepciones (numeral 27), en muchos casos no habrá el suficiente sustento legal.

Toda vez que se realice la conciliación y se regularice el presupuesto, podrá operar el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE); pero la pregunta queda en el aire: ¿Qué pasará con los servicios educativos que se queden faltos de personal?

El asunto no es un problema menor si a la corrupción y patrimonialismo existentes, se suman los errores y deficiencias administrativas. En efecto, el propio gobierno federal incurriría en responsabilidades, pues no dotó a las escuelas, al menos desde 1977, de las plazas/horas para contratar al personal que la propia estructura autorizada por la SEP establecía.

Así las cosas, creo que después de la conciliación de plazas/horas, se requiere de una última etapa para regularizar la administración (re) centralizada del servicio educativo y ésta tiene que ver con la adecuación del presupuesto a partir de la realidad en la que opera el servicio en los estados. Para el caso específico de Oaxaca, me parece que la última etapa debiera considerar:

1.- Retomar el RENAME como referencia para la primera fase de la verificación en campo, sobre todo en el caso de las nóminas del personal.

2.- Realizar el “plantilleo” para una segunda etapa confrontando los resultados con los analíticos correspondientes.

3.- Los procesos de pago al personal estarían sujetos a los resultados del plantilleo y no al ajuste previsto por el acuerdo para la conciliación.

4.- Se procedería a la solicitud de regularización de plazas/horas y conceptos de percepciones.

5.- Levantamiento del CENAME en 2015, a los centros de trabajo en su calidad de servicios federales centralizados.

6.- Integración definitiva de la nómina al FONE.

Conforme se avance en la aplicación de la reforma educativa, surgirán más dudas y problemas que soluciones. En particular, me interesaría saber ¿qué pasará con el IEEPO una vez que los subsistemas de pagos, cambios y contrataciones pasen a manos del gobierno federal?

Ese podría ser el tema de una próxima reflexión.

[1] Entrevista realizada vía internet al Ing. Sergio Gerardo Zavala Mendoza. Los datos fueron tomados de las respuestas ofrecidas por el entrevistado el día 10 de febrero de 2014.

[2] El documento fue consultado el 6 de junio de 2014 y está disponible en :http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5262847&fecha=08/08/2012

[3] El documento fue consultado el 6 de junio de 2014. Está disponible en :http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5333723&fecha=25/02/2014