La ruta del recurso público

En una nota editorial de las CEPAL sobre la heterogeneidad de América Latina y el Caribe, y los desafíos de la baja capacidad para crecer, lo cual es, desafortunadamente, una realidad que estamos empezando a vivir todos en esta región, lo cual es desafortunadamente una realidad que estamos viviendo desde hace tiempo en algunos espacios de la región. La temática de algunos temas que publica la CEPAL son los siguientes: la débil capacidad para crecer en América Latina y el Caribe, un estancamiento crónico del empleo en la Argentina, débil capacidad de los pequeños productores agrícolas, integración en cadenas de valor y sistemas agroalimentarios en Colombia, y el empleo en el comercio interregional en América Latina y el Caribe, así como un enfoque estructuralista, hay otros hitos por supuesto, sin embargo, valga un ejemplo.

Lo anterior nos da pauta para seguir revisando los fundamentos de la fiscalización del ciclo presupuestario, lo que nos permite comprender que el gasto público no comienza en el pago, sino antes: por ejemplo, en la planeación en función de las necesidades sociales. Planear mal genera riesgos desde el origen para cualquier administración, ya que sin un trabajo previo, si la población objetivo no está identificada, si la meta no es clara o si el problema público no se acredita, la posterior ejecución carece de justificación sustantiva y previa.

En un texto reciente que presenté en el INAP se dice que la programación traduce objetivos en acciones, unidades responsables, metas e indicadores. La presupuestación convierte estas decisiones en montos, capítulos, partidas, fuentes de financiamiento y calendarios. La aprobación fija autorizaciones y límites. El ejercicio convierte el presupuesto en operaciones concretas. La evaluación mide avances y la Cuenta Pública presenta la historia institucional de los recursos. Por lo tanto, la fiscalización revisa si esa historia integrada es congruente.

Como ya el lector sabe, una auditoría no revisa sólo papeles aislados: por el contrario, revisa cadenas de evidencia. Pregunta si la prioridad pública tuvo programa, si el programa tuvo presupuesto, si el presupuesto tuvo suficiencia, si el contrato correspondió al objetivo, si el bien o servicio fue recibido correctamente, si el devengo se sustentó, si el pago se registró, si el indicador se reportó con base verificable, y si la Cuenta Pública contó la misma historia económica que el expediente.

Las autoridades hacendarias integran la Cuenta Pública cuidando que contenga información contable, presupuestaria, programática y complementaria. Ese documento es el insumo básico para la fiscalización superior, porque permite pasar de la cifra autorizada a la cifra ejercida, y de la cifra ejercida a los resultados reportados.

En este punto conviene subrayar los momentos contables del gasto: el presupuesto aprobado no equivale al gasto procedente. El modificado refleja adecuaciones autorizadas; el comprometido formaliza obligaciones. El devengado reconoce la recepción conforme de bienes y servicios, obras o apoyos. El ejercicio se vincula con la documentación presupuestaria de pago. El pagado muestra la salida efectiva de recursos.

Confundir estos momentos presupuestarios es una fuente frecuente de observaciones, la fiscalización actual exige mirar el desempeño, como lo señala el artículo 134 Constitucional, el cual obliga a administrar los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Lo anterior implica que el gasto público debe acreditar no sólo legalidad institucional y formal, sino también su vínculo con objetivos y resultados.

Por lo mismo, el Presupuesto basado en Resultados y los indicadores no son trámites adicionales, sino mecanismos para explicar la utilidad pública del gasto. Un indicador sin fuente, una meta sin memoria de cálculo, un padrón sin depuración o una obra sin evidencia técnica, pueden debilitar una operación financieramente pagada.